中國的改革開放從經(jīng)濟(jì)體制改革起步，逐步擴(kuò)展為覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明各領(lǐng)域的全面深化改革。40年來的中國財稅體制改革，正是順應(yīng)這一改革大潮，逐步向與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化相匹配的財稅體制演化的過程。
改革起點：“非公共性”的財稅體制及運(yùn)行格局
我國財稅體制改革是從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“非公共性”財稅體制及運(yùn)行格局起步的。對于那一時期的財稅運(yùn)行格局，盡管可以從不同角度加以歸結(jié)，但按照收入——錢從哪里來、支出——錢向何處去、政策——收支安排所體現(xiàn)的目的這三條基本線索，可以將其概括為：財政收入主要來自于國有部門——“取自家之財”；財政支出主要投向國有部門——“辦自家之事”；財政政策傾向于在國有和非國有部門之間搞“區(qū)別對待”——發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì)。
財稅運(yùn)行格局之所以是上述樣子，同那一時期經(jīng)濟(jì)所有制構(gòu)成的單一化以及城鄉(xiāng)二元體制直接相關(guān)。作為單一公有制經(jīng)濟(jì)的直接反映，至少在表象上，那一時期的國內(nèi)生產(chǎn)總值幾乎全部來源于國有和集體所有制經(jīng)濟(jì)部門。作為經(jīng)濟(jì)社會制度的重要組成部分，那一時期的財稅體制自然建立在“二元”基礎(chǔ)上——在財政上實行不同所有制分治和城鄉(xiāng)分治。這就是：
——國有制財政。以所有制性質(zhì)分界，財政收支活動主要在國有部門系統(tǒng)內(nèi)部完成。非國有部門則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。
——城市財政。以城鄉(xiāng)分界，財政收支活動主要在城市區(qū)域內(nèi)部完成。至于廣大農(nóng)村區(qū)域，則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。
——生產(chǎn)建設(shè)財政。以財政支出性質(zhì)分界財稅體制，財政支出活動主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行。至于非生產(chǎn)性或非建設(shè)性支出項目，則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。
換言之，“二元”財稅體制所覆蓋的范圍不是全面的，而是有選擇的；所提供的財政待遇不是一視同仁的，而是有厚有薄的；財政支出投向不是著眼于整個公共服務(wù)領(lǐng)域的，而是偏重于生產(chǎn)建設(shè)的。有選擇而非全面的財政覆蓋范圍，有厚有薄而非一視同仁的財政待遇，偏重于生產(chǎn)建設(shè)而非整個公共服務(wù)領(lǐng)域，如此的財稅體制以及作為其結(jié)果的財稅運(yùn)行格局，更多體現(xiàn)的是區(qū)別性而非公共性。
推進(jìn)“財政公共化”：構(gòu)建公共財政體制框架
始自1978年的經(jīng)濟(jì)體制改革，方向是推進(jìn)市場化改革、建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)市場化的改革進(jìn)程，首先帶來的是經(jīng)濟(jì)所有制構(gòu)成的多元化，國內(nèi)生產(chǎn)總值從幾乎全部來源于國有和集體所有制經(jīng)濟(jì)部門，轉(zhuǎn)變?yōu)閬碓从诙喾N所有制經(jīng)濟(jì)部門的共同創(chuàng)造。這一影響傳遞到財稅運(yùn)行格局上，就是財政收入來源的公共化——由“取自家之財”到“取眾人之財”。財政收入來源的公共化自然會推動并決定財政支出投向的公共化——由“辦自家之事”到“辦眾人之事”。財政收支的公共化又進(jìn)一步催生了財政政策取向的公共化——由“區(qū)別對待”到在全社會范圍內(nèi)實行“國民待遇”。
呈現(xiàn)在財稅運(yùn)行格局上的這些變化，當(dāng)然是在財稅體制回歸公共性的變革過程中發(fā)生的。這是一個以“財政公共化”順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程：
——從國有制財政走向多種所有制財政。財政覆蓋范圍不再以所有制分界，而是躍出國有部門局限，延伸至包括公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的多種所有制部門。
——從城市財政走向城鄉(xiāng)一體化財政。財政覆蓋范圍不再以城鄉(xiāng)分界，而是躍出城市區(qū)域局限，延伸至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有地方和所有社會成員。
——從生產(chǎn)建設(shè)財政走向公共服務(wù)財政。財政支出投向不再偏重于生產(chǎn)建設(shè)事項，而是躍出生產(chǎn)建設(shè)支出局限，延伸至包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和改善民生等眾多公共服務(wù)事項。
由“國有制財政+城市財政+生產(chǎn)建設(shè)財政”向“多種所有制財政+城鄉(xiāng)一體化財政+公共服務(wù)財政”的變革，便是財政覆蓋范圍不斷拓展并逐步實行無差別待遇的過程。在這個過程中所日益彰顯的，正是財政與生俱來的本質(zhì)屬性——公共性。
正是在這樣的背景下，不僅催生了公共財政的概念以及相關(guān)實踐，而且作為市場化改革進(jìn)程中財稅體制改革“階段性”目標(biāo)的構(gòu)建公共財政體制框架，也從1998年開始進(jìn)入人們的視野。隨之，包括收入、支出、管理和體制在內(nèi)的幾乎所有財稅體制改革線索和財稅體制改革事項，都被歸結(jié)于這條主線索、涵蓋于這一總目標(biāo)。2003年，在初步建立起公共財政體制框架的基礎(chǔ)上，黨中央又推出了一系列旨在進(jìn)一步健全和完善公共財政體制的改革舉措。
走向“財政現(xiàn)代化”：建立現(xiàn)代財政制度
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出全面深化改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，引領(lǐng)著新時代全面深化改革更為波瀾壯闊的航程。作為經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制等各領(lǐng)域改革和改進(jìn)聯(lián)動集成的全面深化改革，其總目標(biāo)鎖定于“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。
這一變化帶給財稅體制改革最為深刻的影響，就是財政由一個經(jīng)濟(jì)范疇躍升為一個國家治理范疇，財稅體制由經(jīng)濟(jì)體制的一個組成部分躍升為國家治理體系的一個組成部分。故而，跳出以往追隨經(jīng)濟(jì)體制改革而定改革方案的思維范式，將財政與國家治理、財稅體制與國家治理體系密切聯(lián)系在一起，在國家治理的大棋局中謀劃并推進(jìn)財稅體制改革，便成為順理成章之事。于是，在財稅體制改革方面，一系列大不同于以往的深刻變化出現(xiàn)了：
——從適應(yīng)和匹配經(jīng)濟(jì)體制改革到適應(yīng)和匹配全面深化改革。財稅體制改革不再局限于適應(yīng)和匹配社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，而同包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制改革在內(nèi)的所有改革進(jìn)程緊密對接，致力于適應(yīng)和匹配各個領(lǐng)域的改革聯(lián)動、適應(yīng)和匹配改革的總體效果、適應(yīng)和匹配推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。
——從立足于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到立足于國家治理領(lǐng)域。財稅體制改革不再局限于經(jīng)濟(jì)范疇、經(jīng)濟(jì)制度安排的簡單思維，而是站在國家治理的高度，按照“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位，將財稅體制作為全面覆蓋國家治理全過程、各領(lǐng)域的綜合性制度安排加以構(gòu)建。
——從追求“性質(zhì)匹配”擴(kuò)展至“現(xiàn)代化匹配”。財稅體制改革不再局限于屬性特征、單純追求財稅體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“性質(zhì)匹配”，而是由屬性特征擴(kuò)展至?xí)r代特征，追求財稅體制與國家治理體系和治理能力的“現(xiàn)代化匹配”，從現(xiàn)代財政文明出發(fā)，打造現(xiàn)代國家財政制度的一般形態(tài)——順應(yīng)歷史規(guī)律、切合時代潮流、代表發(fā)展方向、匹配中國國情的現(xiàn)代財政制度。
上述變化，標(biāo)志著在初步實現(xiàn)“財政公共化”的基礎(chǔ)上，與全面深化改革進(jìn)程相伴隨，我國財稅體制改革進(jìn)入了財政現(xiàn)代化的新階段——建立現(xiàn)代財政制度。從這個意義上講，建立現(xiàn)代財政制度同構(gòu)建公共財政體制框架一脈相承，其實質(zhì)是推進(jìn)建立在財政公共化基礎(chǔ)之上的財政現(xiàn)代化。
幾點啟示
梳理我國財稅體制改革40年的基本脈絡(luò)，可以得出如下啟示。
財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，是重大而關(guān)鍵的基礎(chǔ)性改革。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)財稅體制改革，才能保證改革方向正確、改革思路清晰、改革舉措科學(xué)、改革效果良好。
我國財稅體制改革的一大特點，就是它始終作為整體改革的一個重要組成部分，始終與整體改革捆綁在一起并服從、服務(wù)于整體改革的需要。在經(jīng)濟(jì)體制改革階段如此，進(jìn)入到全面深化改革新階段也是這樣。
40年來，財稅體制改革事實上存在著一條上下貫通的主線索，這就是伴隨著由經(jīng)濟(jì)體制改革走向全面深化改革的歷史進(jìn)程，不斷地對財稅體制及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行適應(yīng)性變革：以“財政公共化”匹配“經(jīng)濟(jì)市場化”，以“財政現(xiàn)代化”匹配“國家治理現(xiàn)代化”，以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，以“現(xiàn)代財政制度”匹配“現(xiàn)代國家治理體系和治理能力”。這是我們從這一適應(yīng)性改革歷程中可以獲得的基本經(jīng)驗。
我國財稅體制改革實踐之所以總體上是成功的，從根本上說，是我們在立足我國國情的基礎(chǔ)上，深刻認(rèn)知并嚴(yán)格遵從了財稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的客觀規(guī)律，按照客觀規(guī)律的要求謀劃并推進(jìn)改革。這些客觀規(guī)律可以概括為：經(jīng)濟(jì)市場化必然帶來財政公共化，國家治理現(xiàn)代化必然要求和決定著財政現(xiàn)代化；搞市場經(jīng)濟(jì)，就必須搞公共財政；推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，就必須以建立現(xiàn)代財政制度作為基礎(chǔ)和重要支柱。
隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，全面推進(jìn)以建立現(xiàn)代財政制度為標(biāo)志的新時代財稅體制改革更加緊迫。圍繞新時代財稅體制改革的焦點、難點和痛點打一場攻堅戰(zhàn)勢在必行。
站在新時代的歷史起點上，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入理解黨的十八屆三中全會和十九大關(guān)于財政與財稅體制的全新定位以及深化財稅體制改革的系統(tǒng)部署，可以將現(xiàn)代財政制度的基本特征作如下歸結(jié)：財政成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制成為國家治理體系的基礎(chǔ)性和支撐性要素。引申一步說，財稅職能要覆蓋國家治理活動的全過程和各領(lǐng)域。以此對照當(dāng)下的中國財稅職能和作用格局財稅體制，可以確認(rèn)，進(jìn)入新時代的中國財稅體制改革任重而道遠(yuǎn)。（高培勇）
（作者為中國社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員）
《 人民日報 》（ 2018年08月30日 07 版）
原題：財稅體制改革40年的經(jīng)驗與啟示
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