今年是全面深化改革元年，財(cái)稅體制改革備受關(guān)注。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！睂?duì)此，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉日前表示，財(cái)稅體制改革有三方面的主要任務(wù)，即預(yù)算改革、稅制改革、中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，“要落實(shí)稅收法定原則，今后稅收條例要逐步改為立法”。
筆者認(rèn)為，在法治國(guó)家語境下，法治精神應(yīng)深度滲入財(cái)稅法，而賦予財(cái)稅法公共財(cái)產(chǎn)性則是深化財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵。
稅收法治化
在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)。
從各國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度和水平與政府提供公共物品的“質(zhì)”和“量”密切相關(guān)，而“質(zhì)”與“量”來源于國(guó)家財(cái)政。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就令世人矚目，政府對(duì)國(guó)債增發(fā)、政府采購、稅收減免等各種財(cái)稅政策工具的運(yùn)用功不可沒，而財(cái)政政策工具能夠有效運(yùn)用則源于財(cái)稅法的有效保障。
財(cái)稅法是劃分公私財(cái)產(chǎn)和國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利邊界的手段，其“權(quán)力中心主義—債權(quán)債務(wù)關(guān)系—公共財(cái)產(chǎn)法說”的歷史演變，折射的是國(guó)家保護(hù)性和國(guó)家生產(chǎn)性的財(cái)稅法哲學(xué)。在我國(guó)當(dāng)前語境下，前者強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)規(guī)則包括法律規(guī)則的執(zhí)行，后者強(qiáng)調(diào)國(guó)家為公民提供各種公共產(chǎn)品的地位和職能。稅收法治化，正是對(duì)這一邏輯的理性解讀。
財(cái)稅對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有不可替代的支撐作用，其法治化水平關(guān)乎一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅體制，關(guān)乎每一位公民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。在全面深化改革的今天，構(gòu)建科學(xué)財(cái)稅法體系，已是時(shí)不我待。
“公共財(cái)產(chǎn)法”應(yīng)運(yùn)而生
近十年來，我國(guó)財(cái)稅立法一直行進(jìn)在改革路上。著眼于法律與社會(huì)的互動(dòng)，財(cái)稅立法的方向從過去強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控法到如今被確立為公共財(cái)產(chǎn)法。
財(cái)稅法以轉(zhuǎn)移公民私有財(cái)產(chǎn)為制度起點(diǎn)，既包含政府對(duì)公民施加的權(quán)力，又有對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，還體現(xiàn)公民與社會(huì)各領(lǐng)域其他利益相關(guān)者之間的權(quán)利配置。其取之于民，用之于民的制度邏輯，要求公共財(cái)產(chǎn)的支出要征得民眾同意，最終讓民眾受益。這給財(cái)稅法的發(fā)展提出了新要求，即如何尊重稅收立法權(quán)的界限與克服財(cái)稅立法現(xiàn)狀長(zhǎng)期存在的張力，在二者之間做出某種適度的切離，其意義在于：理解過去，體現(xiàn)對(duì)中國(guó)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段財(cái)稅立法的尊重；矢志創(chuàng)新，反映了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。
財(cái)稅法治的制度基石源于權(quán)力制衡，這種制衡既表現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制衡，又體現(xiàn)著公民與社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的外部制衡。黨的十八大提出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。”這樣的表述，蘊(yùn)含了政府致力于公共財(cái)政逐步向民生領(lǐng)域傾斜的決心?！肮藏?cái)產(chǎn)法”的提出，可以說是應(yīng)運(yùn)而生，其定位符合財(cái)稅法自身的制度邏輯。
構(gòu)建公共財(cái)產(chǎn)法體系
公共財(cái)產(chǎn)法體系包括財(cái)政收入法、財(cái)政支出法和財(cái)政管理法。財(cái)稅法要做的，正是利用數(shù)十年來法律與社會(huì)變遷帶來的契機(jī)，在新的社會(huì)條件下，重新賦予其公共財(cái)產(chǎn)性，讓其發(fā)揮權(quán)力制衡功能。
首先，建立以分配公平為核心的財(cái)政收入法體系。完善《預(yù)算法》是財(cái)政收入法治化的起點(diǎn)。預(yù)算法的制度邏輯要求政府控制收入、支出以及支持相關(guān)信息公開，現(xiàn)階段政府和公民關(guān)注的“三公經(jīng)費(fèi)”公開、透明，就是其內(nèi)容的一部分。如果說《預(yù)算法》是應(yīng)對(duì)收入差距問題的鑰匙，那么優(yōu)化財(cái)政收入法體系中的具體財(cái)稅法律制度就是收入分配調(diào)控得以落實(shí)的關(guān)鍵。從我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐看，改革的具體路徑是：盡快建立以家庭收入所得為主要課稅稅基的綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅法制度，確立“寬稅基，低稅率”的個(gè)稅改革方向；穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，遏制炒作房產(chǎn)的行為，將房地產(chǎn)調(diào)控與籌集財(cái)政收入、分配正義結(jié)合起來；確立非稅收入法治化通道，規(guī)范政府的各項(xiàng)收費(fèi)行為，擴(kuò)大“費(fèi)”改“稅”的范圍；增強(qiáng)消費(fèi)稅在財(cái)政收入當(dāng)中的比重，在新時(shí)代下合理調(diào)整消費(fèi)稅的征稅范圍，重新界定奢侈品和高端消費(fèi)的內(nèi)涵和外延，引導(dǎo)居民合理消費(fèi)；開征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)予稅。
其次，構(gòu)建以促進(jìn)公平為核心的財(cái)政支出法體系。制定體現(xiàn)分稅制財(cái)政理念的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，是財(cái)政支出法治化的中心。從宏觀層面來說，《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》是落實(shí)財(cái)稅法作為公共財(cái)產(chǎn)法屬性的支點(diǎn)財(cái)稅體制，對(duì)于促進(jìn)財(cái)稅扶持法治化，規(guī)范中央與地方政府間以及地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍、力度和程序，縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距有著積極的作用。從微觀層面來說，要逐步減少財(cái)政支出中投資性支出的占比，加大加快財(cái)政資金向民生傾斜的力度。具體來說，要建立支持中小企業(yè)、“三農(nóng)”等可以增加弱勢(shì)群體收入行業(yè)的稅收優(yōu)惠制度；加大教育、醫(yī)療和社會(huì)保障方面的財(cái)稅支出，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的公共品供給方面的差距。
再次，完善以保護(hù)公平為核心的財(cái)政管理法律制度。穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制，是財(cái)政管理法律制度順利推進(jìn)的有效嘗試。省直管縣財(cái)政管理體制改革，可以在很大程度上解決行政層級(jí)過多導(dǎo)致的財(cái)政支出過多、低效率問題，便于省級(jí)政府統(tǒng)籌安排財(cái)政支出、協(xié)調(diào)省內(nèi)發(fā)展，增加財(cái)政管理透明度。當(dāng)然，由此可能給省級(jí)政府帶來的財(cái)政壓力，要依賴于地方政府稅權(quán)的重新配置。結(jié)合我國(guó)的實(shí)踐，要重新配置中央與地方間的稅收管理權(quán)限，提高省級(jí)政府的財(cái)政收入；完善財(cái)稅征管法律制度，建立有利于推進(jìn)收入分配公平的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，使財(cái)政收入與支出實(shí)現(xiàn)透明化、有序化、民主化和法治化。
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