預(yù)算管理程序由預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算的編制和批準(zhǔn)五個(gè)環(huán)節(jié)組成。
(一)預(yù)算的編制
預(yù)算的編制，就是制定預(yù)算收入和預(yù)算支出的年度計(jì)劃的活動(dòng)。它是預(yù)算管理的基礎(chǔ)性程序和重要的工作環(huán)節(jié)。
1.預(yù)算的編制原則
(1)復(fù)式預(yù)算編制原則
《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測(cè)，按照復(fù)式預(yù)算編制。以形式差別為依據(jù)，國家預(yù)算分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。單式預(yù)算是將同一年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出編制在一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算收支表內(nèi)來反映。單式預(yù)算簡(jiǎn)潔、清楚、全面，編制和審批也比較容易，能明確反映財(cái)政活動(dòng)的總體情況，但不能明確反映預(yù)算收支的結(jié)構(gòu)性，特別是不能反映經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程效益的具體情況。復(fù)式預(yù)算是將同一年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的差異分別對(duì)應(yīng)編制成兩個(gè)或兩個(gè)以上的相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算收支表內(nèi)來反映。通常分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算。其中，經(jīng)常預(yù)算主要以稅收為收入來源，以行政事業(yè)項(xiàng)目為支出對(duì)象;資本預(yù)算主要以國債為收入來源，用于盈利性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。實(shí)施復(fù)式預(yù)算，雖然總體反映功能較弱，但因其制定比較科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，能明確反映預(yù)算收支結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程資金的來源和使用效益，增加預(yù)算的透明度，便于政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)的分析，特別有利于加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收支的控制和監(jiān)督。
(2)不列赤字原則
也稱平衡性原則，即實(shí)行量人為出、收支平衡原則?！额A(yù)算法》規(guī)定:①中央政府公共預(yù)算不列赤字。中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中央預(yù)算中對(duì)已經(jīng)舉借的債務(wù)還本付息所需的資金，依照前款規(guī)定辦理。②地方各級(jí)預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。
(3)真實(shí)合法性原則
即預(yù)算編制必須實(shí)事求是、如實(shí)反映有關(guān)情況，不得弄虛作假。《預(yù)算法》規(guī)定:"各級(jí)預(yù)算的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)。"
(4)節(jié)約統(tǒng)籌原則
即在預(yù)算的編制中，應(yīng)堅(jiān)持厲行節(jié)約、勤儉建國的方針，應(yīng)樹立全局觀念，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)。
2.預(yù)算編制的程序
根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算編制的程序如下:①國務(wù)院于每年11月10日前向省級(jí)政府和中央各部門下達(dá)編制指示，提出編制的原則和要求，財(cái)政部據(jù)此部署編制的具體事項(xiàng)。②中央各部門布置所屬各單位編制預(yù)算草案，在對(duì)各單位編制的預(yù)算草案進(jìn)行審核后，匯總編制本部門預(yù)算草案，于每年12月lO日前報(bào)財(cái)政部審核。③省級(jí)政府應(yīng)提出本行政區(qū)域編制預(yù)算草案的要求?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門審核本級(jí)各部門的預(yù)算草案，編制本級(jí)政府預(yù)算草案，匯編本級(jí)總預(yù)算草案，經(jīng)本級(jí)政府審定后，在規(guī)定期限內(nèi)報(bào)上一級(jí)政府。省級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)于翌年1月10日前將本級(jí)總預(yù)算草案報(bào)財(cái)政部。④財(cái)政部審核中央各部門預(yù)算草案，編制中央預(yù)算草案;匯總地方草案，匯編中央和地方預(yù)算草案。另外，《預(yù)算法》及其《實(shí)施條例》還對(duì)各級(jí)政府、各部門、各單位編制預(yù)算草案的依據(jù)和編制的內(nèi)容作了基本規(guī)定。
(二)預(yù)算的審批
預(yù)算的審批是指國家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府所提出的預(yù)算草案進(jìn)行審查和批準(zhǔn)的活動(dòng)。經(jīng)過人大批準(zhǔn)的預(yù)算屬于法律文件，具有嚴(yán)肅的法律效力，非經(jīng)法定程序，不得改變。我國《預(yù)算法》規(guī)定:各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)在每年一度的本級(jí)人大會(huì)議舉行的1個(gè)半月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大的財(cái)經(jīng)委或有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初審。國務(wù)院在全國人大舉行會(huì)議時(shí)預(yù)算管理的內(nèi)容，向大會(huì)作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。中央預(yù)算由全國人大審查和批準(zhǔn)。地方各級(jí)政府在本級(jí)人大舉行會(huì)議時(shí)，向大會(huì)作關(guān)于本級(jí)總預(yù)算草案的報(bào)告。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。各級(jí)政府在預(yù)算批準(zhǔn)后，還必須依法向相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)備案，以加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督。另外，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，批復(fù)本級(jí)各部門預(yù)算。各部門應(yīng)自財(cái)政部門做出批復(fù)之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位預(yù)算。
(三)預(yù)算的執(zhí)行
預(yù)算執(zhí)行是指各級(jí)財(cái)政部門和其他預(yù)算主體組織收入和劃撥預(yù)算支出的活動(dòng)。它是將經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算付諸實(shí)施的重要階段。我國預(yù)算執(zhí)行主體包括各級(jí)政府及其財(cái)政部門、預(yù)算收入征收部門、國家金庫(簡(jiǎn)稱國庫)、各有關(guān)部門和各有關(guān)單位?！额A(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)。
在預(yù)算征收方面，預(yù)算收入征收部門必須依法及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違法擅自減免或緩征，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。應(yīng)上繳預(yù)算收入的部門和單位必須按規(guī)定將上繳的預(yù)算資金及時(shí)、足額地上繳國庫，不得截留、占用、挪用或者拖欠。
在劃撥預(yù)算支出方面，各級(jí)政府財(cái)政部門必須按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行。上述的預(yù)算收入、預(yù)算支出都必須通過國庫來進(jìn)行。國庫是辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和庫款支撥的專門機(jī)構(gòu)。它是適應(yīng)分稅制財(cái)政管理體制，按照一級(jí)財(cái)政、一級(jí)國庫的原則設(shè)立的，分為中央國庫和地方國庫?？h級(jí)以上各級(jí)預(yù)算必須設(shè)立國庫;各級(jí)國庫必須依法及時(shí)、準(zhǔn)確地辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出的撥付。各級(jí)國庫庫款的支配權(quán)只屬于本級(jí)政府財(cái)政部門。
預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算和地方各級(jí)人大批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。
各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制調(diào)整方案，由相應(yīng)的人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn);未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行中，因上級(jí)政府返還或者給予補(bǔ)助而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整;但接收返還或補(bǔ)助款項(xiàng)的縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告有關(guān)情況。
(五)決算
決算在形式上是對(duì)年度預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，在實(shí)質(zhì)上是對(duì)年度預(yù)算收支執(zhí)行情況的總結(jié)和最終反映，也是一年內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果在財(cái)政上的集中反映。國家決算由中央決算和地方?jīng)Q算組成。決算的構(gòu)成和收支項(xiàng)目同預(yù)算是一致的。
1.決算草案的編制
決算包括決算報(bào)表和文字說明兩個(gè)部分，其體系構(gòu)成和包括的收支項(xiàng)目同預(yù)算是對(duì)應(yīng)的、一致的。決算草案由各級(jí)政府、各部門、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按照國務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制。其編制原則是:必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。
決算的編制程序是:①財(cái)政部應(yīng)當(dāng)在每年第四季度部署編制的具體原則、要求、方法和報(bào)送期限。據(jù)此，縣級(jí)以上地方政府財(cái)政部門再對(duì)本級(jí)政府各部門和下級(jí)政府做出編制部署，層層下達(dá)。②各決算編制部門在年度終了時(shí)，應(yīng)清理核實(shí)全年預(yù)算收支數(shù)字和往來款項(xiàng)，并做好決算數(shù)字的對(duì)賬工作。不得把本年度的收支轉(zhuǎn)為下年度的收支;不得把下年度的收支列為本年度的收支;不得把預(yù)算內(nèi)收支轉(zhuǎn)為預(yù)算之外。決算各項(xiàng)數(shù)字應(yīng)以經(jīng)核實(shí)的基層單位匯總的會(huì)計(jì)數(shù)字為準(zhǔn)，不得以估計(jì)數(shù)字替代，不得弄虛作假。③各單位應(yīng)把本單位的決算草案在規(guī)定期限內(nèi)上報(bào)。各部門應(yīng)在各單位的決算草案的基礎(chǔ)上匯編成本部門的草案，并按期報(bào)本級(jí)政府財(cái)政部門審核。④縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本級(jí)各部門決算草案匯總編制本級(jí)決算草案，在經(jīng)過本級(jí)政府審定后，即可提請(qǐng)進(jìn)入審查批準(zhǔn)階段。
2.決算草案的審批
決算草案只有經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)依法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)后，政府在預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任才得以免除。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，決算草案的審批主體是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，具體為:①國務(wù)院財(cái)政部門編制的中央決算草案，報(bào)國務(wù)院審定后，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審批。②縣級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門編制的本級(jí)決算草案，報(bào)本級(jí)政府審查后預(yù)算管理的內(nèi)容，由本級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審批。③鄉(xiāng)級(jí)政府編制的決算草案，提請(qǐng)本級(jí)人大審批。
各級(jí)政府決算被批準(zhǔn)后，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)向本級(jí)各部門批復(fù)決算。隨之，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將經(jīng)批準(zhǔn)的決算，報(bào)上一級(jí)政府備案。
(六)預(yù)算與決算監(jiān)督
預(yù)算與決算監(jiān)督，有廣狹義之分。狹義的是指立法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行的監(jiān)督。廣義的是指包括立法機(jī)關(guān)、各級(jí)政府、各級(jí)政府財(cái)政部門、審計(jì)部門以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)新聞媒介在內(nèi)的各監(jiān)督主體對(duì)中央和地方的預(yù)算和決算所進(jìn)行的監(jiān)督。其中至關(guān)重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行的外部監(jiān)督，尤其是這二者結(jié)合起來所進(jìn)行的監(jiān)督，監(jiān)督效果最佳。
根據(jù)我國《預(yù)算法》及相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，各級(jí)立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算、決算的監(jiān)督職權(quán)主要是立法機(jī)關(guān)及其相關(guān)職能部門的初步審查權(quán)、組織調(diào)查權(quán)、詢問質(zhì)詢權(quán)、要求備案權(quán)，要求政府部門提供落實(shí)有關(guān)預(yù)算決議情況權(quán)、對(duì)審計(jì)工作報(bào)告做出決議權(quán)等。
行政監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)指出的是，各級(jí)政府有權(quán)監(jiān)督下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行。對(duì)下級(jí)政府在預(yù)算執(zhí)行中違反法律、行政法規(guī)和國家方針政策的行為，依法予以制止和糾正。在政府專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方面，主要是財(cái)政部門的監(jiān)督和審計(jì)部門的監(jiān)督。各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行，并向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行的情況。此外，各級(jí)政府的審計(jì)部門對(duì)本級(jí)各部門、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算有權(quán)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。
值得一提的是，我國預(yù)算管理工作雖在國家管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)、提供滿足社會(huì)公共需求方面以及在實(shí)施宏觀調(diào)控中發(fā)揮著十分重要的作用，但也存在著許多問題，如現(xiàn)行預(yù)算管理和監(jiān)督體制基本上沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的辦法，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立公共財(cái)政框架的需要以及預(yù)算編制不夠細(xì)化，缺乏必要的透明度，預(yù)算編制時(shí)問太遲，預(yù)算分配權(quán)比較分散，預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，預(yù)算約束力比較弱等，都直接影響財(cái)政資金的使用效益和人大審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。因此，繼全國人大常委會(huì)1999年12月25日出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》以及實(shí)際上依法加大了人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督力度，迄今已有20多個(gè)省市都相繼頒布了與之配套的地方性《預(yù)算監(jiān)督條例》。
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